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配电业务监管基础知识(六):澳大利亚的配电业务监管 ...

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发表于 2018-11-9 09:28:00 | 显示全部楼层 |阅读模式
澳大利亚的配电业务及其经济性监管
澳大利亚以州为主的输电网络,辅之以跨州境的联络线,形成了一个完整相连通的从昆士兰到新南威尔士、首都特区、维多利亚、南澳和塔斯马尼亚的国家电力网络系统,南北跨度达五千公里,号称是世界上最长的交流电力系统。各州设有自己的输电网公司。州政府按州内电网结构划分供电营业区,每个供电营业区设一个配电网公司,由州政府监管机构颁发配电网特许经营许可。澳大利亚电力法规对电网产权所有制没有明确规定,电网产权是多元化的。电网产权为州政府所有、社会资本及海外资本所有、以及混合所有并存。电网的商业模式以输、配、售分离经营为主流。虽然监管输电和配电的规制框架是相似的,但是能源监管会对这两者是分别监管的,其监管办法也不尽相同。对输电网监管主要是设定电网企业在管制期间内的最高收入上限,而对于配电的监管范围则更宽,会对配电企业在一定时期内的收入或者服务价格都设置上限。另外,州政府的监管机构对配电网服务价格仍然有话语权,这一点在保护居民与小型商业用户的权益方面表现的尤为突出。
澳大利亚配电网经济性监管制度的核心是对配电网企业在监管周期的支出与收益进行测算,做出关于其收入或者价格上限的决定。除此之外,配电网监管还包括对电网投资的审定、电网支出的激励措施、配电服务绩效考核及鼓励消费者参与电网监管等方面。受篇幅所限,本文只简要地介绍澳大利亚对配电网的监管的几个主要方面。


配电业务的监管制度和监管机构
澳大利亚作为一个成熟的市场经济国家,具有健全的法律法规体系、完整的市场监管制度,这一点对已经完全实现市场化的电力行业也不例外。在能源电力市场的体制下,政府机构制定体现其能源电力与环境的政策的法律用以导引行业发展,而监管机构的职能则是根据法律及市场发展的要求制定并不断地完善市场规则,监督市场参与主体遵守执行相关法律法规。
在澳大利亚电力市场化早期,州政府监管机构沿袭了监管各州辖区配电网的职责。然而《国家电力法令 1996》2012年的修正案开启了澳大利亚为完善输配电网监管所开展的重大改革,其第六章规定随着不同州的监管周期结束,配电网监管职能逐步地向联邦政府的澳大利亚能源监管会(AER)移交过渡,实行国家层面的统一监管。能源监管会的法定职能是采取可持续和公开透明的监管措施来鼓励电网企业进行有效的投资、有效控制其运行成本的合理性、为消费者提供优质、可靠稳定的服务。澳大利亚能源市场委员会(AEMC)2012年底完成颁布的《国家电力规则》做了相应的修订,极大地充实了电网监管的章节,进一步完善了电网经济性监管规则与办法。2014年4月,能源监管会在广泛地征求所利益相关方的意见基础上公布了新的监管办法。新颁布办法虽然沿用了很多州监管机构的原有监管办法,但极其明确地强调了监管重点的转变,加大了对电网企业开支的监管力度,形成以监管收入为主,监管价格为辅的监管模式。新办法还引入支出与绩效激励机制,强调利益相关方要参与监管过程,并为其提供提出反馈意见的机会。自此,能源监管会开始全权负责覆盖澳大利亚整个东南部的国家电力市场范围的输配电网经济性监管。
澳大利亚电网经济性监管的周期是五年、各州配电网监管周期不同步,  但对同一州内配电企业的监管是同时开展的。每轮监管工作大约在各州当前监管周期结束的两年半之前开始启动的。监管工作分监管“框架和方法”、 监管周期配电企业支出测算、配电价格核准三个方面。在“框架和方法”阶段,能源监管会决定配电服务分类、解释相应的监管手段与方法、初步开展征询监管方法意见、开始协助配电网企业的收入申报准备工作。这个阶段工作持续一年左右,能源监管会约在新监管期开始的一年半前发布“框架和方法”文件。


配电服务的分类
配电网公司为电力用户提供的服务分为管制配电服务、协议配电服务、以及非管制配电服务。能源监管会决定的配电网服务的分类归属在一个监管周期内维持不变。
澳大利亚配电监管的服务分类



能源监管会对标准管制服务的监管办法是以CPI – X 方式决定的收入上限。这里的CPI代表经济形势变化造成配电企业经营成本的变化,而X则代表配电企业经营效率的提高导致其经营成本的降低,反之亦然。能源监管会为其他管制服务(分直接缴费服务和询价收费服务)设置服务项目的价格上限。协议配电服务的费用由配电企业与用户谈判决定,在双方达不成共识的情况时能源监管会可做调解人。能源监管会对非管制配电服务不实行监管,而对非配电服务的监管是监督保证其与受管制的配电业务分离经营。


收入监管
配电企业编制并约在新监管期开始前一年半提交“监管收入建议”,提供企业经营信息,包括年度所需收入、过网电价、电网运行及配电服务等。年度收入测算包括有效资产、资本金收益率、可抵税额、监管折旧、资本金支出、运维费支出、税费。“监管收入建议”也需要对供电质量、资本金支出、运维费支出、需求侧响应的激励机制等进行说明。
能源监管会组织征询利益相关方对配电企业对“监管收入建议”的反馈意见,结合代表消费者利益的质询专家组的意见对申请报告进行严格评估,其重点在于决定运营与资本总支出测算是否合理地反映安全可靠供电的有效成本。在此基础上,能源监管会初步决定电网企业准许收入(回收合理有效成本和适当盈利的收入),发布监管决定报告(初稿)。电网企业针对配网监管的初步决定提交收入建议的修订版,能源监管会再次征求反馈意见。能源监管会必须至少在新监管期开始的两个月前公布关于配电企业准许收入的监管最终决定。


运维支出的监管
运维支出在很大程度是以年度为周期重复发生的,具有一定的可预测性。能源监管会使用“基数-阶跃-趋势”方法评估配电网企业的运维支出建议。
能源监管会以配电网企业在监管期内某年度(该年称为“基准年”)的实际运营支出为起点来预测其未来监管周期的运营支出需求。能源监管会要判断是否能够用过去一时期配电网企业的开支做为一个适当的起点。能监会管将配电网基准年度的经营效率与投入-产出“标杆效率”进行比较,决定运维支出基数。如果企业经营效率高于“标杆效率”,将直接使用基准年度的实际运维支出作为运维支出基数。如果企业经营效率低于“标杆效率”,能源监管会则把实际运维支出调减到与“标杆效率”相对应的水平,得到下调的运维支出基数,同时引入第三方对配电企业运维业务进行详尽调研以确保效率调整措施反映企业实际运营情况。
能源监管会也会对相对基准年的显著的、结构性变化,如配电服务分类的改变、技术标准修订等阶跃变化进行修正。在此基础上,能源监管会使用配网规模、职工薪酬、原料价格、生产力等指标的增长率对配电网企业运维支出的增长进行逐年预测。


资本支出的监管
配电网企业的资本支出有用电需求增加与满足可靠服务标准驱动的增容升级资本支出、老旧设备更换资本支出、非电网资本支出。能源监管会需要审核的是监管周期内配电网企业年度资本支出预测中分摊到标准管制服务的资本支出。审核配电企业资本支出预测所考虑的因素有资本支出对标、上期资本支出、用电户的意见、价格指数、对外承包合同项目评估报告、是否存在可以作为备用项目、是否存在更有效的非电网解决方案(如需求侧响应)。能源监管会在审核企业资本支出时还要兼顾运维支出测算、电力需求预测、激励机制的绩效指标。需要强调的是,能源监管会对资本支出进行监管的重点在评价于资本支出的整体水平是否是有效率的,而不是审批配电企业的投资项目。
能源监管会使用多种手段,基于配电企业申报信息、第三方分析、能监会自行估算进行综合对比来评价配电网企业的资本支出。如果配电企业测算的资本总支出与能源监管会自行估算结果差别较大,那么能源监管会将使用能源监管会的结果替换配电企业的测算。如果监管周期内发生的资本支出超支,经能源监管会事后监审认可的话,配电企业只承担30%的支出,用户分摊其余的70%超支。否则的话,配电企业承担100%的超支。
在澳大利亚,配电网企业决定电网投资,制定电网的五年规划,编制年度规划报告。能源监管会对大规模的配电网投资项目实行配电网投资监管检验。配电网规划方案中项目成本最高的可行方案估计成本多于500万澳元的投资必须通过投资监管检验。配电网企业在检验过程中首先要发布报告阐明所建议投资的必要性、概述可行的电网方案及非电网方案来公开征询意见。然后,再发布项目评估报告初稿,其中包含所有可接受方案的成本-效益分析、建议的首选方案详尽细节。在对有关各方就初期项目评估报告所提意见做出答复后,配电网企业发布最终项目评估报告,决定投资项目是否通过监管检验。


激励机制
澳大利亚对配电网实行的是激励监管,能源监管会事先设置收入或价格上限,配电网企业能够获得确定的收入。激励机制促使企业提高效率降低运营成本、保留部分节省的支出、增加收益。电力用户通过下个监管周期的过网电价下降来分享配电网企业的实际成本降低。目前,能源监管会设立了四种不同的配电网企业激励机制。

  • 运维支出激励机制。“效率收益共享机制”(EBSS)对高效率实施奖励,促使配电企业不断地提高效率、降低电网企业在基准年度加大运维支出的动机。实施“效率收益共享机制” 将允许电网企业保留节省的支出,从而激励企业更加合理有效地运营电网。把监管的成本测算方法和“效率收益共享机制”结合起来的执行结果是把运营支出的节省在电网企业和用户之间按照3:7的比例分配。电力用户将在接下来监管周期受益于更低的运营支出测算,享受更低的价格。实行“效率收益共享机制”符合电力消费者的长期利益。需要强调的是能源监管会针对配电企业的运维支出效率情况决定是否对其实施“效率收益共享机制”。
  • 资本支出激励机制。“资本支出共享机制”(CESS)允许配电网在监管周期内持留节省的资本支出至本轮监管周期结束。在下一轮监管周期配电网用电户获得70%的节支。能源监管会基于节省后的实际资本支出测算新监管期间的资本支出,更新电网的有效资产基数,下一轮监管周期的有效资产也随之减少。
  • 供电可靠性激励机制。“服务标准绩效奖励机制”(STPIS)鼓励配电网企业为改善供电服务可靠性而增加投入,考核导致供电服务可靠性下降的企业,特别是那些由于减少支出而导致的可靠性下降的配电企业。配电网服务标准的考核指标为平均非计划中断时长、平均非计划中断次数、电话询问等待时间。
  • 需求侧管理激励机制。“需求侧管理激励机制”(DMIS)鼓励配电网企业探求更高效率的非电网解决方案,资助峰值负荷的需求侧管理项目,补偿由于电力需求及资本支出减少而造成的收入损失。


配电价格监管
澳大利亚能源监管机构考虑到收入监管本身缺少对电网企业提供更多服务、提高服务质量、合理分摊成本、分类定价的激励。因而,澳大利亚实际上是在以监管电网企业收入为主的基础上,辅之价格的监管手段。
每个监管周期开始前,配电企业向能源监管会提交符合《国家电力规则》定价原则的配电价格制定方案。配电企业制定配电价格必须符合《国家电力规则》和相关的监管办法要求。澳大利亚能源市场委员会于2014年11月颁发的新规则设定了新的配电定价目的及定价指导方针,要求配网企业制定更能反映配电服务成本的配电价格、考虑新的配电价格对用户造成的影响、积极与利益相关方对话沟通。配电定价必须反映配电服务成本的原则能够促使日益动态化配电系统更好地为用户提供服务,它可以发挥如下几个方面的作用:

  • 促使用户在用电高峰时间合理有效地使用电力
  • 消除交叉补贴,平等地对待用户
  • 保证电网建设的合理性
  • 有效地鼓励创新,促进新技术、新服务的发展 (如储能、需求侧管理等方面)
新规则旨在配电价格能够更好地反映成本,因而为电网投资与用户用电提供更有效的价格信号。配电价格制定要使用经监管机构批准的用户分类原则与具体做法划分配电电价类别、明确配电价格组成、计算价格所用变量,其中包括供电服务时间、电量、最高负荷或容量等。配电价格制定方案要预测监管周期内每年的各类配电价格水平及走势。
配网公司要在每个监管年开始前至少两个月上报 “年度定价报告”,其编制要符合《国家电力规则》第六章第18条的规定,以及监管机构在收入审核决定中指定的附加要求,其主要内容包括:

  • 配电网络费用、代收的上一级输电网费用及其它费用
  • 分类价格与分类标准
  • 与上一年度比较,新配电价格对用户造成的影响
  • 对能源监管会审批的配电定价方法与配电价格方案的说明
  • 用户及利益相关方的参与过程安排
定价报告或其修订版经由能源监管会核准方能生效执行。


对我国配电业务监管的借鉴意义
澳大利亚的电网监管制度经过二十年的不断发展日臻成熟,已形成相当完整的体系,其主要的特点是健全的法律法规、专责的监管机构、公开规范的程序、系统的方法手段、翔实的数据、众多的专业团队及消费者参与。国内输配电价监管工作刚刚起步,监管体系的健全与监管能力的建设都需要一个过程。澳大利亚电网监管的符合电力用户长期利益的理念,公开透明、规范一致的监管程序、激励式监管机制及要求电网企业与用户的充分沟通等原则都非常值得借鉴的。
澳大利亚电网监管制度的很多做法极大地保证了电网监管的公开透明。例如,配电企业的收入测算、定价方案以及配电价格申报文件与模型都在能源监管会的网页上公布,供利益相关方查询。监管制度对电网企业在收入与价格监管过程中与用户、售电公司、政府部门、监管机构、第三方及消费者团体等利益相关方的沟通、征求意见方面都有着严格的要求和极其规范的程序。电网企业要专门制定其消费者参与的工作方案,并上报能源监管会批准。国内在制定提高监管工作公开透明度的措施时可以参考澳大利亚在这方面的做法。
对配网企业与利益相关方充分沟通的要求也体现在配网规划投建工作方面,配网规划年报的编制与发表、非电网解决方案及需求侧参与等措施都极大地促进了配网的有效投资。澳大利亚的配电网监管制度特别重视配电网规划投资的可预见性、公开透明、促进需求侧参与,强调非电网解决方案,实行多种措施保证所有利益相关方对配网规划与投资的话语权。这种“开放式”的监管配网规划投资的办法有效地提高了配网投建的经济效益,非常值得国内在完善配电网规划监管办法过程中参考借鉴。


后记
本文试图在有限的篇幅内概要地介绍澳大利亚配电网经济性监管制度,旨在帮助读者对澳大利亚配电网监管有个初步了解。因此,我们在内容选择上无法追求其详尽性。在另一方面,我们没有太多讨论电网运营的技术方面细节,以突出澳大利亚的电网监管理念,公开透明、规范一致的监管程序、激励式监管机制及要求电网企业与用户的充分沟通等监管办法。作者欢迎希望对澳大利亚配电网监管规则和价格机制有更多了解的读者来同作者做进一步交流讨论。




(本文是根据作者为中国价格协会能源和供水价格专业委员会举办的增量配电业务培训班授课的内容整理而成。先见能源专家沈贤义对本文提出了修改意见,作者对他表示感谢。)

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